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[獨立學院轉設后身份定位問題的思考] 2020獨立學院轉設期限

來源:校園文章 時間:2019-05-05 點擊: 推薦訪問: 定位 定位器 定位系統

  摘 要: 廣東擬對民辦高校推行分類管理政策,隨著教育部規定的五年過渡期滿,大部分獨立學院將逐漸完成向民辦高校的轉變。本文從民辦高校分類管理的政策差別、資產控制、治理結構選擇等方面,對比分析了收取回報與不收取回報的非營利性民辦高校的差異,以期對獨立學院轉設民辦高校身份定位的選擇提供參考。
  關鍵詞: 獨立學院 轉設 身份定位
  一、轉設背景
  2008年4月,教育部正式頒布實施《獨立學院設置與管理辦法》,并規定獨立學院開始進入為期五年的“過渡期”,這也意味著獨立學院將脫離母體高校,正式走入“獨立道路”倒計時的開始?!丢毩W院設置與管理辦法》中關于“獨立學院是民辦高等教育的重要組成部分,屬于公益性事業”的規定表明,對于民營成分占主體的獨立學院來說,轉設為民辦普通高校是唯一正確的選擇。
  為了促進轉設后的獨立學院和現存民辦高校規范特色發展,優化民辦教育發展環境,完善民辦教育優惠政策,廣東省教育廳出臺《關于民辦教育分類管理實施辦法》,擬通過對所有民辦高校實行分類認定、分類登記和分類管理后,不同類型的民辦高校分別享受不同的優惠政策和扶持措施,支持非營利性民辦高校發展。
  按照該實施辦法規定,民辦高校分為營利性與非營利性兩大類,其中非營利性民辦高校包括要求取得合理回報和不要求取得合理回報兩種,后者依法登記為自收自支的民辦事業單位。
  實際上,由于國家對營利性民辦高校參照民辦企業進行管理,營利性民辦高校征收企業所得稅后“合理回報”的空間很小,且受制于《教育規劃綱要》各種“歧視性”政策限制,辦學自主權和辦學空間受到嚴格控制,大部分民辦高校都選擇依法登記為非營利性質。
  二、兩類非營利性民辦高校差異分析
  根據獨立學院現有情況分析,社會資本介入辦學希望得到利息和利潤回報達90%,而不要求投資回報的只有約10%,但由于受到政府對營利性民辦高校實際限制性政策,轉設后獨立學院的辦學類型大多為收取合理回報的非營利性民辦學校,這樣既符合投資辦學的目的,能收回部分辦學成本,又能規避國家對營利性民辦高校較為嚴格的政策規定。本文以廣東省獨立學院轉設為例,從分類管理后的資產控制、政策差別、治理結構等方面,對比分析兩類非營利性民辦高校的差別,以期對獨立學院轉設后身份定位提供一定參考。
  1.資產控制
  《民辦教育促進法》規定:“民辦高校對舉辦者投入民辦高校的資產、國有資產、受贈的財產以及辦學積累,享有法人財產權?!睙o論是否收取合理回報,民辦高校作為獨立于投資方與合作方的第三方都享有完全財產權利,但投資方對剩余財產的控制權卻有差別。剩余控制權主要包括兩個方面:
  第一,是否享有合理回報?!吨腥A人民共和國民辦教育促進法》、《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》、《獨立學院設置與管理辦法》等法規文件規定出資人可以從辦學結余中取得“合理回報”?!睹褶k教育促進法》解釋了合理回報的范疇,即“民辦高校在扣除辦學成本、預留發展基金及按照國家有關規定提取其他必需的費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報?!苯逃?6號令明確規定:“國家的資助、向學生收取的學費和獨立學院的借款、接受的捐贈資產,不屬于獨立學院舉辦者的出資”,進一步將民辦學校的主要收入來源學費收入排除在合理回報計算的范疇外。
  雖然國家對民辦高校收取合理回報的范疇做了相關政策規定,但是由于該條款規定寬泛,獨立學院作為新機制辦學的特殊產物,實際辦學中相關政策規定不完善,且辦學成本和預留發展基金等在實際操作中彈性較大,不少獨立學院和民辦高校利用各種手段拓展合理回報空間。
  隨著分類管理政策出臺,將學費作為合理回報一部分的投機行為被進一步嚴控。廣東省教育廳《關于民辦教育分類管理實施辦法》關于“合理回報”的上限數額做出更為清晰的限定,即“每年回報額不超過學校出資人出資額按當年人民幣一年期貸款基準利率2倍利息的,視為合理回報”。這樣一來,硬性規定了轉設后獨立學院收取“合理回報”的范疇,且合理回報的空間被進一步壓縮了。
  獨立學院投資方收取合理回報雖能收回部分辦學成本,實現了盈利短期目標,但由于教育產品周期性長,投資牟利動機易出現將教育產業化,減少對學院基礎課程投資,不注重引進優秀師資,不考慮獨立學院的長遠發展等問題。資本逐利性帶來的短期行為會導致長期惡果的產生,即校園軟硬件保障條件差,人才流失率高,學校聲譽不斷下降,可持續發展動力不足等。對于“以質量求生存”的民辦高校而言,收取回報的牟利動機和行為不利于民辦高校長遠發展,甚至會帶來涸澤而漁的結果。
  第二,資產清算方面存在的差異。2007年施行的企業破產法賦予了企業以外組織具備破產能力。作為非企業法人,民辦高校自此享有破產清算的資格和能力。破產清算的前提是資不抵債,因此一般而言,民辦高校破產清算后不會有剩余財產,也就不存在投資方對剩余資產控制問題,除非政府批準教育用地轉變使用功能并加以拍賣,學校資產才有可能大幅增值,在償還所有債務后還能產生一定的剩余財產。
  針對這種特殊情況,《民辦教育促進法》做了較為模糊的原則性規定,“民辦高校清償債務后的財產,按照有關法律行政法規的規定處理”。全國人大教科文衛委員會對民辦學校清償債務后的剩余財產處理的基本原則是:(1)國家對民辦學校的投入形成的財產,在學校終止后,由審批機關統籌安排,用于發展民辦教育事業;(2)民辦學校接受捐贈形成的財產,依靠公益事業捐贈法的有關規定,在學校終止后,由審批機關統籌安排,用于發展民辦教育事業;(3)由舉辦者出資(不是捐資)形成的財產,按照民法的有關規定,在學校終止后要返還舉辦者。對于捐資辦學的民辦高校,投資方自然不享有剩余資產控制權,但是對于出資辦學的民辦高校,無論是否收取合理回報,都應享有對剩余資產索取的權利。
  2.稅收等政策差異
  以廣州稅收政策為例,穗地稅函[2007]296號文規定,對捐資舉辦的民辦高校和出資人不要求取得合理回報的民辦高校暫不征收企業所得稅,對出資人要求取得合理回報的民辦高校按照現行稅法規定征收企業所得稅。以筆者所在某獨立學院為例,目前該校規模為18000人,學費生均20000元左右,經測算,申報不收取回報的非營利性民辦高校,學院每年實際可節省稅收2000余萬元。   《廣東省實施辦法》除了規定免稅優惠政策外,還規定放棄合理回報的民辦高校視為公辦院校同等對待。資本營利性和教育公益性之間的矛盾使國家和民眾對民辦高校索取回報較難認同,難免會用“有色眼鏡”審視其辦學條件、專業申報、招生等方面。不收取回報的非營利民辦高校辦學干涉更少、辦學自主性更強,并且可依據政策向國家積極爭取財政補貼和科研基金,大大拓寬了辦學空間和資金渠道。
  3.管理運作方式
  我國高校辦學資金來源往往比較單一,主要有學費收入、政府撥款和科研基金等。西方發達國家除上述三種籌資方式外,建立基金會接受各類捐贈也是高校重要的籌資方式?;饡粌H是重要的籌資手段,而且是擴大大學影響力,控制大學發展方向的重要手段。管理越透明、發展越具競爭力的高校,接受捐贈的機會越多。美國哈佛大學、耶魯大學、普林斯頓大學等都是采取基金會方式運作的非營利性私立大學的典范。
  西方高校利用基金會籌資管理方式對我國民辦高校建設有一定啟示作用。不收取合理回報的非營利民辦高??梢詤⒄瘴鞣礁咝5某晒涷?,摸索建立適合中國國情的基金會管理運作方式,由基金會接受社會捐贈,實施對學校實際控制,不僅可以豐富辦學資金來源,而且有利于高校獨立健康發展。
  據統計,2007年我國高等教育社會捐資為19.48億元,僅占投資辦學的8.3%。隨著我國人均收入提高和消費能力增強,捐資辦學社會經濟基礎進一步夯實,我國捐資辦學的發展空間還有很大。廣東省民政廳近期出臺了《關于公益性非營利組織稅收優惠政策的建議》,其中明確表明“允許民辦非企業單位申請捐贈稅前扣除資格”。該規定有利于鼓勵社會捐贈,為利用基金會吸納社會資金,拓寬民辦高校資金來源提供了可能。收取回報的非營利性民辦高校斷絕了社會捐贈進入的可能性,主要資金來源僅能單純依賴學費。
  三、結語
  隨著廣東省《關于民辦教育分類管理實施辦法》及相關配套政策相繼出臺,對比分析政府相關分類政策發現,政府更傾向于支持不收取回報的非營利民辦高校的發展。為了提供更優質民辦教育資源,為社會輸送更多高素質人才,選擇不收取回報的非營利性民辦高校的發展道路不僅符合民辦高校自身的發展利益,更符合國家鼓勵民辦教育發展的政策傾向。
  參考文獻:
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